全国人大法工委组织编写的《物权法释义》在第45条的释义中指出:“有的认为,本法具体列举的国有财产不够全面,应当增加规定空域、航道、频道、无居民海岛、种质资源属于国家所有。考虑到国有财产的范围很宽,难以逐项列全,所提出的增加规定的有些内容是否属于物权法上的物,也有争议。因此,本条对国有财产的范围作了概括性规定:’法律规定属于国家所有的财产,属于国家所有即全民所有。’并以现行法律的规定为依据对国家所有的财产作了列举规定。现行法律、行政法规没有规定的,根据本条,可以在制定或者修改法律时做出具体规定。”从这段叙述中可以看出,物权法第46条至第55条已经将现行法律中的国有财产作了完全列举。如果现行法律认为空域属于国家所有,则完全可以在第46条的“矿藏、水流、海域”之后增加“空域”,《物权法》没有这样规定,显然,可以解释为,根据现行法律规定,空域不属于国家所有。
有人根据1995年《民航法》第七十条、七十一条,2004年《民用航空使用空域办法》第三条等规定,推断航班时刻也属于国家资源。对于这一观点,可以从以下角度解释。一是,《民航法》第七十一条规定:“划分空域,应当兼顾民用航空和国防安全的需要以及公众的利益,使空域得到合理、充分、有效的利用”,第七十二条规:“空域管理的具体办法,由、中央委员会制定”。这两个条文明显没有将空域规定为属于国家所有。根据《物权法》第45条,只有法律有权对一项财产是否属于国家所有做出规定,2004年中国民航局发布的《民用航空使用空域办法》属于部门规章,效力低于法律,无权就财产的归属问题做出规定。再就是,《物权法》比1995年《民航法》和2004年《民用航空使用空域办法》的时间都要晚,如果这些法律文件已经将空域规定为属于国家所有,《物权法》自然就会明确规定为空域归国家所有,但是《物权法》中并没有对空域的归属做出规定。因此,不能以这两个法律文件为依据,将空域、时刻解释为归国家所有。
一、法律没有规定国家空域所有权
《物权法》的内容基本全部进入《民法典》,变动极少。《物权法》的立法资料可以作为解释《民法典》的参考,这是立法解释方法的基本适用途径。下面采用多种法律解释方法,论证我国法律没有规定国家对空域享有所有权。
《物权法》第45条规定“法律规定属于国家所有的财产,属于国家所有即全民所有。”对这一条文进行解释就是,法律规定属于国家所有的财产,才属于国家所有;如果法律没有规定某项财产属于国家所有,则该项财产就不归国家所有。
在第45条之后,《物权法》第46条至第55条,将属于国家所有的财产进行了列举规定,其中并没有将空域规定为属于国家所有。从文义解释和体系解释的角度看,空域不属于国家所有。
《物权法》第48条规定:“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,属于国家所有,但法律规定属于集体所有的除外。”有人认为,空域是自然资源的一部分,根据该条规定,空域的所有权属于国家。从文义解释看,第48条所规定的“等自然资源”中没有明确列出的自然资源项目,应当与前面列举的森林、山岭、草原、荒地、滩涂几类自然资源类似,属于“物”的概念,是有形的;空域与这几类都不类似,是看不见的,是无形的,不应当被本条涵盖。另外,此处的“等”字可能只是为了语句通顺,而无实际意义。例如,汉语中常说“张三、李四、王五等三人参加了什么活动”,此处的“等”字并不代表还有其他人。另外,在《物权法》的制定过程中,即有人建议删除此处的“等”字,因为易生歧义,建议删除,立法者为了与《宪法》第9条款保持文字的一致,才保留了此处的“等”字。从这一立法过程看,也不能依据《物权法》第48条将空域解释为归国家所有。
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