五、空管机构行使的是空域管理权
综观《征求意见稿》，国家空中交通管理领导机构行使的是空域管理权，对如何安全、高效使用空域设定规则，而没有设定国家所有权规则。
很长一段时期，我们对国家身份与职能的认识是模糊的。以来，随着理论研究和立法的深入，国家的身份和职能逐步清晰。从不同身份的角度，国家具有不同的职能和权力（权利）。
在国内法上，国家具有两种身份，一是公共事务管理者的身份，另一种是国有资产所有者的身份。作为公共事务管理者，国家的职能是利用收取的税收和其他收入，管理社会公共事务，为社会服务，在服务的过程中不能谋取自身的利益。作为国有资产的管理者，国家要经营国家所有的财产，以谋取经济利益为目的，实现利益化。的两种职能是不能同时行使的，即：既管理社会公共事务，又管理国有资产，在为社会服务的过程中谋取利益。这种划分，在2003年的《企业国有资产监督管理条例》和2008年《企业国有资产法》中有比较清晰的界定。
《企业国有资产监督管理条例》第七条规定：“各级人民应当严格执行国有资产管理法律、法规，坚持的社会公共事务管理职能与国有资产出资人职能分开，坚持政企分开，实行所有权与经营权分离。国有资产监督管理机构不行使的社会公共事务管理职能，其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责”。2003年，设立了国有资产监督管理委员会这一直属特设机构，是我国的社会公共事务管理职能和国有资产所有者职能开始明确分开的标志。2008年《企业国有资产法》第六条也明确了的社会公共事务管理职能与国有资产出资人职能分开的原则。
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一、法律没有规定国家空域所有权
《物权法》的内容基本全部进入《民法典》，变动极少。《物权法》的立法资料可以作为解释《民法典》的参考，这是立法解释方法的基本适用途径。下面采用多种法律解释方法，论证我国法律没有规定国家对空域享有所有权。
《物权法》第45条规定“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。”对这一条文进行解释就是，法律规定属于国家所有的财产，才属于国家所有；如果法律没有规定某项财产属于国家所有，则该项财产就不归国家所有。
在第45条之后，《物权法》第46条至第55条，将属于国家所有的财产进行了列举规定，其中并没有将空域规定为属于国家所有。从文义解释和体系解释的角度看，空域不属于国家所有。
《物权法》第48条规定：“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外。”有人认为，空域是自然资源的一部分，根据该条规定，空域的所有权属于国家。从文义解释看，第48条所规定的“等自然资源”中没有明确列出的自然资源项目，应当与前面列举的森林、山岭、草原、荒地、滩涂几类自然资源类似，属于“物”的概念，是有形的；空域与这几类都不类似，是看不见的，是无形的，不应当被本条涵盖。另外，此处的“等”字可能只是为了语句通顺，而无实际意义。例如，汉语中常说“张三、李四、王五等三人参加了什么活动”，此处的“等”字并不代表还有其他人。另外，在《物权法》的制定过程中，即有人建议删除此处的“等”字，因为易生歧义，建议删除，立法者为了与《宪法》第9条款保持文字的一致，才保留了此处的“等”字。从这一立法过程看，也不能依据《物权法》第48条将空域解释为归国家所有。
